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COURS DE FINANCES PUBLIQUES (UPK)

 Dr BENGA NDJEME    **** 
                             
  INTRODUCTION GENERALE

L’introduction générale aux Finances publiques appelle à examiner cinq (5) points distincts et complémentaires : la définition des Finances publiques (I) et leurs fondements légaux (II). Mais cette présentation d’ensemble ne peut être complète qu’à condition d’étudier également les finances de l’Etat (III) et les finances des collectivités locales (IV), avant de mettre en lumière les notions de budget et de loi de finances (V). I-Définition des Finances publiquesSelon une citation tirée du livre d’ALBERT et SAÏDJ[1], COLBERT invite à faciliter l’accès à l’objet du présent cours : « Il faut rendre la matière des finances si simples qu’elle puisse être facilement entendue par toutes sortes de personnes. » Tel est l’objectif que nous aurons à poursuivre tout au long de nos enseignements ; et c’est pourquoi, convient-il de retenir les deux principales acceptions des Finances publiques.*Au sens matériel, les Finances publiques constituent l’ « Ensemble des ressources (en argent, crédit ou autre moyen financier) de l’Etat et des collectivités publiques » (Vocabulaire Cornu, Association Henri Capitant, 6^e édition, Quadrige/Puf, Paris, 2004, p.405)*. *Au plan théorique, les Finances publiques sont la « Branche du Droit régissant ces ressources et plus généralement les voies et moyens, procédés et techniques se rapportant à l’activité financière des personnes publiques » (Idem)*. Le problème se pose donc moins au sujet du mot « finances » qu’au sujet de l’épithète « publiques ». C’est pourquoi, la définition de l’objet du présent cours doit être recherchée dans l’examen préalable des notions de « Droit » et « Droit public » (A), avant de mettre en relief les articulations d’un ensemble de disciplines beaucoup plus techniques appelé droit financier (B). A)-Les notions de « Droit » et « Droit public »En effet, l’examen préalable du mot « Droit » (1) et de l’expression « Droit public » (2) est une pièce essentielle à la définition des Finances publiques, en ce cens qu’il aide à saisir les contours de son encadrement juridique.(1)-Du mot « Droit »Le « Droit » est l’ensemble des règles impersonnelles, générales, contraignantes et coercitives élaborées pour organiser la vie en société. Elles s’opposent, de par leur portée, aux autres règles sociales que sont les règles religieuses, de morale ou de politesse. Les règles de Droit se répartissent ainsi, en tant que matière scientifique, en deux grandes masses appelées Droit privé et Droit public. Seul ce dernier intéresse l’objet de notre cours (droits subjectifs) (2)-De l’expression « Droit public »Conséquence d’une organisation spécifique appelée Etat, le Droit public est « l’ensemble des règles juridiques relatives à l’existence, à l’organisation, au fonctionnement et aux relations de l’Etat, auquel nous ajouterons, chemin faisant, d’autres personnes morales telles que les organisations internationales gouvernementales ou les collectivités territoriales » (Didier TRUCHET, Le droit public, PUF, Q.s-j ?, 2^e édition, Paris, 2010, p.5)*. A cette définition organique, fondée sur les institutions, principaux auteurs et sujets du droit public, peuvent s’ajouter d’autres définitions, d’essence matérielle et fonctionnelle, percevant en cette notion de droit public « le droit du pouvoir politique ou celui de la puissance publique » (idem)*.  C’est à travers ces différents types de définition qu’on s’aperçoit que le Droit public se compose d’un certain nombre de matières tels que le droit administratif et le droit constitutionnel, mais également un ensemble de disciplines très technique appelé droit financier.  B)-Du droit financierConsidéré comme l’une des branches les plus anciennes du Droit public, le Droit financier porte sur l’étude des recettes et des dépenses des personnes morales de droit public. La séparation opérée entre le domaine royal et les finances personnelles du roi favorise, à partir du Moyen Âge, l’émergence de cette organisation sociale particulière qu’est l’Etat. Le consentement à l’impôt précède ainsi la naissance du parlementarisme. Le droit financier se compose alors de la comptabilité publique (3), du droit fiscal (2) et des Finances publiques (1). (1)-Les Finances publiquesElles étudient le régime juridique des recettes (ressources) et des dépenses (charges) de l’Eta et d’autres personnes publiques, telles que les collectivités locales et les établissements publics. Des études récentes montrent, en outre, que les Finances publiques ont également pour objet d’étude : le régime juridique des recettes et dépenses communautaires (UE, CEMAC) et de la Sécurité sociale, comme en France où existe désormais une loi annuelle de financement. Les Finances publiques sont inscrites dans un instrument juridique et comptable appelé Budget*, soumis à un strict principe d’Annualité*. Le budget de l’Etat est, en effet, adopté chaque année par un instrument juridique appelé loi de finances*. Laquelle est, elle-même, régie par la loi organique française du 1^er Août 2001 (n° 2001-692) relative aux lois de finances (LOLF) ; et la gabonaise du 21 Octobre 2010 (n° 31/2010) relative aux lois de finances et à l’exécution du budget (LOLFEB). (à reformuler) Quels peuvent donc être, aujourd’hui, les objectifs des Finances publiques ainsi réformées ? Ces lois organiques visent, en substance, « à améliorer la performance publique, le contrôle parlementaire et celui de la Cour des comptes » (TRUCHET, Op. cit., p.106)*. On note, en France, que la principale innovation de la LOLF est de regrouper, par missions, les crédits ouverts pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’Etat. *Exemple :-Une mission (Economie, Tourisme, Développement durable) équivaut à une politique publique et peut avoir un caractère transversal ou relever de plusieurs départements ministériels. Ces missions sont, elles-mêmes, divisées en programmes et les programmes en actions, avec des indicateurs de suivi. L’instrument de suivi le mieux élaboré est du ressort de l’Union européenne, dont la discipline budgétaire repose sur les « critères de convergence de Maastricht » et le « Pacte de stabilité. » Ces éléments gagneront à être développés au fur et à mesure de nos leçons ; et on se contentera de souligner pour l’instant, à propos du droit financier, qu’un autre de ses segments est constitué par le droit fiscal. (2)-Le droit fiscalIl est la branche du Droit public, qui contient l’ensemble des règles portant sur « les impositions de toutes natures » (articles 34 et 48 des Constitutions française et gabonaise). Le centre de gravité de ce droit tourne autour de l’impôt. ***un droit axé autour de l’impôt.C’est parce qu’il est vissé à l’impôt, qu’on dit du droit fiscal qu’il a un objet étroit et un champ d’application très large, dans la mesure où nul aspect de l’activité économique de tous les sujets de droit n’échappe à l’impôt ; qu’il s’agisse des bénéfices, des dépenses ou même du capital. Les impositions varient extrêmement avec l’évolution des sociétés, comme en France où la fiscalité nationale et la fiscalité locale s’accroissent à un rythme effréné. Réformer la fiscalité, c’est donc réformer l’Etat ; d’autant plus que le droit fiscal est un droit très écrit. ***Un droit très écritLes textes du droit fiscal sont nombreux : le Code général des impôts, les divers Livres de procédures fiscales et la doctrine administrative, les dispositions de la Loi organique relative aux lois de finances et à l’exécution du budget du 21 Octobre 2010…Ces textes sont, en général, l’émanation du ministère du Budget. En France, la jurisprudence fiscale abonde, puisque l’opposition y joue un rôle actif de veille législative, qui oblige le juge constitutionnel à se prononcer régulièrement sur le contentieux fiscal avec, à la clé, un important travail de définition des principales notions intéressées. Au regard de son ancrage à l’impôt, le droit fiscal apparaît également comme le droit de la puissance publique.  ***un droit de la puissance publiqueEn droit fiscal, il n’y a pas de contrat. Les administrations fiscales comme la douane disposent d’impressionnants pouvoirs d’information, d’enquête, de redressement, de taxation d’office, notamment. La panoplie d’indemnités en termes de retard et de sanctions administratives est tout aussi considérable et variée, en dehors des sanctions pénales prévues à l’encontre des fraudeurs. ***un droit réaliste et autonome ?L’administration fiscale prélève l’argent où il est ; et les catégories juridique qu’elle utilise lui sont absolument propres et l’amène à une intense et subtile activité en matière de qualification juridique. Les techniques et les règles du Droit fiscal sont particulières. En France, les spécialistes citent souvent l’application du principe de confiance légitime*, échafaudé par cette matière. La singularité du Droit fiscal en fait-elle pour autant un droit autonome ? Selon les analyses de la plupart des auteurs, que nous partageons, le principe général de légalité*, qui sous-tend l’arsenal juridique du Droit public est le centre d’impulsion et de validation de la légalité fiscale. A ces deux disciplines du Droit public financier que sont les Finances publiques et le Droit fiscal s’y ajoute une dernière, à laquelle nombre de publicistes ne pensent guère : la Comptabilité publique.  (3)-La Comptabilité publiqueCette matière concerne les personnes publiques, ou sujets de droit public, exceptées quelques établissements publics industriels et commerciaux, dépourvus de comptables publics. Les fondements légaux de la Comptabilité publique sont, en France, le règlement général adopté par décret le 29 décembre 1962 ; et au Gabon, la loi n°4/85 du 27 juin 1985. A la faveur du mouvement de réforme initié entre 2005 et 2010, cette dernière est, juridiquement, abrogée par la loi organique n°31/2010 relative aux lois de finances et à l’exécution du budget. La Comptabilité publique repose sur un certain nombre de principes, dont le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics, ainsi que celui de la règle dite du « service fait », qui autorise une personne publique à ne payer la prestation due qu’après en avoir constaté la réalisation. Serait-ce cette règle qui interdirait, par exemple, de payer aux fonctionnaires des heures de grève ? Dans tous les cas, la Comptabilité publique est composée d’un sous-compartiment appelé comptabilité analytique, qui répond aux exigences de bonne et saine gestion des biens publics puis aux nécessités du droit de la concurrence. Ceci ne vaut, principalement, que pour les sujets de droit public engagés sur un marché concurrentiel. Les comptables publics de l’Etat voient ainsi leurs comptes jugés par une institution juridictionnelle spéciale, la Cour des comptes, dont l’activité est soumise au contrôle de cassation du Conseil d’Etat. Les comptes des comptables publics des collectivités locales ou territoriales sont examinés par les Chambres régionales et territoriales des comptes. Leurs jugements sont susceptibles d’appel devant la Haute juridiction financière. L’Unité juridique des finances publiques, du droit fiscal et de la comptabilité publique vient de leur objet commun : l’argent public, qu’il faut employer (affecter, distribuer, dépenser) au mieux. Dans les pays développés, l’importance de la fiscalité et des finances publiques va bien au-delà des seuls besoins financiers des personnes publiques. Les recettes fiscales et les dépenses publiques tiennent désormais lieu d’instruments privilégiés de politique économique et sociale et de croissance écologique. L’impact de l’endettement des personnes publiques sur les générations futures favorise cette dynamique. De grands débats secouent aujourd’hui l’Europe et l’Amérique du Nord sur la question des déficits publics.